出处：农民日报 作者：李生 冯慧
《农民专业合作经济组织法》自立项以来，经过近三年的调研讨论，目前已经全国人大常委会第一次审议。纵观整个起草过程，在是否需要确立，以及确立哪个政府部门作为农民专业合作经济组织指导机关的问题上，各方面始终存在很大的争议。究其根源，主要是对合作经济组织与社团、市场一般主体法与特殊主体法、政府职能与非政府职能的认识存在严重的混淆。对此，必须澄清合作经济组织与社会团体、市场一般主体法与特殊主体法、政府职能与非政府职能三个关系。
一、合作经济组织与社会团体
合作经济组织与社会团体本是性质完全不同的两类组织。按照国际合作社联盟和有关国家和地区合作社法的规定，合作社具有三个共同特征：第一，合作社是社员入股、联合所有社员控制和社员收益的经济组织；第二，合作社是经济实体，有可供支配的财产；第三，合作社是合作社法人，不同于公司制企业。正基于此，我国正在审议的《农民专业合作经济组织法》规定：农民专业合作经济组织是在家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者、同类农业生产经营服务的提供者和利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。而按照我国《社会团体登记条例》规定，社会团体则是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。农民专业合作经济组织对内不营利、对外营利的经济属性与社会团体的对内对外的非盈利特征决定了二者是完全不同的两类组织。
民政部门和科技协会之所以要求参与合作经济组织的管理，主要有两个原因：一是我国的专业合作经济组织发展发育较晚，发展不规范，合作经济组织冠以协会名称比较普遍；二是社团登记机关违反社团登记规定，错误地将作为经济组织的合作社登记为社团。以上情况恰恰说明，有必要通过《农民专业合作经济组织法》澄清合作经济组织与社会团体的关系，规范两者的登记管理。《农民专业合作经济组织法》通过后，农村现有的各种协会或专业技术协会，符合合作经济组织定义、原则和价值取向的，应当按照农民专业合作经济组织的设立条件进行登记；确实不属于合作经济组织的，应当到民政部门办理登记手续。只有这样，才能实现合作组织立法承担的规范、引导和扶持的立法目的。
二、市场一般主体法与特殊主体法
市场主体就组织形式而言，主要由公司、合伙、合作社、自然人等。我国公司法、合伙法作为市场经济主体立法除了有关登记条件、登记机关外，没有规定其他主管机关。而合作社作为独立的市场主体有其自身的特殊性：它是弱者的联合，它不是单纯的资本的联合，而主要是劳动者的劳动联合，是以成员为主要服务对象的互助性经济组织。农民专业合作组织是作为社会弱势群体—农民个体的联合，同时这种弱者联合体直接的、主要的服务对象是弱势产业—农业。正因如此，世界各国都对合作社给予财政资金支持和税收减免，反垄断法也将合作社予以豁免，世界贸易组织也将一国给予合作社的财政支持列入绿箱政策。在我国，合作社作为市场主体，还肩负着发展农业和农村经济的特殊使命。一是通过个体农户的联合，形成以家庭承包为基础的规模经营，提高产品的市场竞争力，增加农民收入。二是通过把分散农民组织起来，实现标准化生产，提高农产品质量水平和安全水平。
显然，与公司、合伙等市场主体相比，合作社身份特殊、性质特殊、使命特殊。要保持合作社身份的特殊性，发挥好合作社在农业和农村经济发展中的特殊作用，完成好特殊的历史使命，需要政府部门进行大量的组织、协调、支持、服务和监督。用一般市场主体立法没有规定主管部门来否定农民专业合作经济组织法明确主管部门的必要性，显然犯了形而上学的错误。
三、政府职能与非政府职能
在农民专业合作经济组织法起草和审议过程中，除了政府有关部门外，全国供销合作总社、中国科学技术协会也要求参与合作社的指导，并且得到了有关方面的认可。这反映了出有关人员没有正确区分政府职能与非政府职能的界线，混淆了政府与非政府两种职能的性质。
应当承认，多年来，全国供销合作总社、中国科学技术协会在管理、协调、指导供销社系统和科协系统开展相关活动方面做了大量工作，另外，供销合作社系统受政府委托，还承担了一些生产资料储备等方面的工作。但是，应当明确的是，供销合作社早已退出政府序列，科学技术协会从成立之日起就是非政府组织，很明显，它们各自对自身系统的管理、组织、协调和指导归根到底是作为政府管理对象内部的职能，它不能取代政府的管理、组织、协调职能。供销合作社系统承担的生资储备等职能也只不过是产生于政府的委托行为，而随着市场经济体制的不断完善，这类委托应当是越来越多，但委托不能改变承担工作单位及职能的性质。农民专业合作经济组织法明确政府指导部门也不会影响供销合作社和科学技术协会继续行使原有的非政府管理职能。
到此，我们不难得出这样的结论：民政部门是社会团体的主管机关，供销合作社与科学技术协会作为非政府组织没有资格作为行政指导机关，只有农业部门作为农民合作经济组织的行政指导机关才恰如其分。
第一，指导合作经济组织发展是农业部门多年来的重要职责。1990年人中编18号文批复，就明确了农业部承担农村合作经济管理职能。1994年,国办发79号文件规定，农业部负责“指导农村经济组织的建设与发展”，并把“指导农村各类合作经济组织的发展和管理”的具体职责落实到农村合作经济指导司。1998年,国办发88号文件规定，农业部“指导农业社会化服务体系建设和乡村集体经济组织、合作经济组织建设”。全国各省、自治区、直辖市经编制部门核定的职能中，均明确规定农业行政主管部门负责“指导农民专业合作经济组织建设”。多年来，农业部一直依照国务院赋予的职责，全面履行着对各类农民专业合作经济组织的指导、扶持、协调和服务工作。
第二，有国际经验可供借鉴。无论是发达国家还是发展中国家，明确农业部门为农民合作经济组织发展的指导部门是通例。美国、加拿大都依法在农业部设立了合作社事务局；法国、荷兰明确由农业部裁决合作社能否享受国家的扶持和优惠；日本在农林水产省经营管理局设立农协课；泰国农业合作部内设专门机构负责农业合作社事务。
起草农民专业合作经济组织法，我们需要政府有关部门通力合作，但依法治国、依法行政要求政府部门要职责明确，政府部门与非政府组织要定位准确，以此而论，明确农民合作经济组织的行政指导机关是合作经济组织法不能回避的重要课题。
责编:梁威
